农家乐用地问题的法律分析:农用地与农家乐的合法性

发布时间:2014-05-14 15:50:15

【摘要】什么是农家乐?农家乐有什么投资意义? 农村宅基地与“农家乐”用地的法律性质分析?农家乐有没有法律的依据?
【正文】

    从2008年开始国家调整了节假日的休假时间,将以往的“五一”黄金周七天假期已经缩短为三天,并增加了清明、端午中秋等传统节日的假期这样的调整,势必会将历年来火爆的“长线游”转变为“短线游”,那么,位于大中城市城郊农家小院的“农家乐”必将成为旅游业的一大亮点。

  一、 “农家乐”的产生及其意义

  “农家乐”发端于四川(农用地、商住地、工业地)郫县友爱乡农科村,上世纪80年代中后期,这里的老百姓见许多城市人跑到农村里寻求“返璞归真”,这些头脑灵活的农民便利用自己的农家小院办起了10元人民币吃玩一天或15元人民币吃住一天一宿的休闲园地。由于城市人喜欢到那些流水潺潺的沟河和田(农用地、商住地、工业地)园中去观光度假,于是他们又将自己的承包土地联合起来进行花草园区培植,日久天长,现在这里已是“国家生态示范区”,是农家民俗旅游的代表,也是享誉全国的花卉、盆景、苗木、桩头的生产基地。这就是农家乐的雏形。

  所谓“农家乐”就是以农村地区为特色,以农民为经营主体,以农民所拥有的土地、庭院、经济作物和地方资源为依托,以旅游、观光、休闲、度假活动为内容的一种社会经济活动,是农业经济体系的一个组成部分。

  “农家乐”不仅是一种以“吃农家饭,住农家院,享农家乐”为主要内容的旅游现象,更是一种“以城带乡,统筹城乡,城乡互动,相互促进”的城乡协调发展现象。事实证明“农家乐”确实带动了农村经济的快速发展,对加快全面小康建设的步伐,寻找解决“三农”问题的途径,发挥了重大的作用。

  二、 农村宅基地与“农家乐”用地的法律性质分析

  “农家乐”虽带动了农村经济的发展,但也产生了一系列的问题,如农村和城市郊区规划的混乱、乱占滥用土地、生态环境被破坏等。其中用地问题最为突出。

  “农家乐”的经营方式一般表现为农民在自己的宅基地及其周围开辟园地,建造房屋,作为营业场所;或者干脆在自己的宅基地范围内又新建房屋,用于营业。农民的住宅房屋与作为营业的场所是一体的,在物理上很难区分。

  (一) 农村宅基地的法律属性

  农村宅基地是指已建房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地,包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。

  依照我国《物权法》第152条规定,宅基地使用权是指农村集体组织的成员依法享有的占有、使用集体所有的土地,在该土地上建造房屋及其他附属物的权利。宅基地使用权有如下基本法律特征:

  1. 性质上为用益物权。在宅基地使用权中,权利人有权在土地上建造房屋及其他附属设施。所谓用益物权,是指在他人所有的物上享有的权利。在我国,农村的土地,除法律规定属于国家的以外,属于集体所有。个人不是土地的所有权人,故宅基地使用权是建立在集体所有的土地之上的。

  2. 宅基地使用权主体是农村集体组织的村民。因为宅基地使用权具有一定的社会福利性,此点主要表现在农村居民能以非常低廉的价格甚至是无偿获得宅基地,国家通过分配给农民宅基地,有效的保障了农民的基本生活居住条件,最终维护农村社会秩序的稳定。

  3. 宅基地使用权只能用于建造农村村民的个人住宅。所谓建造农村村民的个人住宅,是指农村村民所建住房以及与住房的居住生活有关的其他建筑物和设施,如厨房、厕所、院墙、储藏室。

  我国现行《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”可见,农村宅基地使用权具有一定的社会福利性。

  (二) “农家乐”用地的法律性质

  笔者认为,“农家乐”占用农村宅基地行为的法律性质可以从以下几点进行把握:

  1. 宅基地的一定社会福利性与“农家乐”占用宅基地行为的经营性相矛盾。众所周知,农村宅基地使用权具有生存保障的性质,是国家给予农户的福利,农民的宅基地的使用权是无偿获得的。而“农家乐”是经营性质的,其土地使用权属于建设用地使用权,因而不具有生存保障性质,也就是说“农家乐”用地不应是无偿的。

  2. “农家乐”用地主体超出了农民范围。从农家乐投资的主体分析,农民个人或者合伙在农村兴办的农家乐应该占“农家乐”发展的主导,但由于缺乏有效的管理,“农家乐”的投资主体不再限于农民,一些工商企业也开始涉足“农家乐”投资经营并逐渐侵蚀了农民的利润,这种滥用“农家乐”的主体资格的情况,违背了国家解决农民发展问题的意愿。

  3. 宅基地的土地用途决定了“农家乐” 占用农村宅基地的不合法性。原则上,划拨的宅基地只能用于该土地建造住宅以及与生活相关的其他附属设施,但是在现实生活中,往往存在超标占用宅基地或改变宅基地用途,建造非生活设施的情况等现象。

  依照我国《土地管理法》第12条规定“依法改变土地权属和用途的,应该办理土地变更登记手续。”第65条第二款规定“不按照批准的用途使用土地的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权。”

  但由于基层政府对农民建房缺乏的正确引导和管理,加之农村宅基地实行的是无偿、无期限的使用制度,由于利益的驱使,便出现了农民超标准占用宅基地建房或未经土地管理部门批准任意在承包责任地上建房或不按照批准的用途使用土地,改变宅基地用途等情况的出现。例如,镇江(农用地、商住地、工业地)市有一组数字显示,在被调查的镇江市某区下辖3个镇、1个民营经济开发区(合计21个行政村)和4个街道办事处共17300余户农村宅基地中,宅基地面积不符合规定并成为超标户的有9500余户,约占总户数的55%。超标户的主人超标建房的目的性非常明确,是为了谋取利益利用家前屋后空闲地擅自占地建房,并将超标建房用来发展家庭副业,开办家庭第三产业,这部分宅基地通常是超标面积在36㎡以上,统计中,超标面积在36㎡以上的超标户约有2400户,占这一时期超标户总数的34%。[2]

  总之,“农家乐”属于农民发展第三产业的营利方式,因而,其用地应属于建设用地的性质。

  三、 我国现行法律对“农家乐”用地规范存在的不足

  针对性法律的缺失是造成“农家乐”占用农村宅基地现象普遍存在的原因之一,目前,我国《土地管理法》、《物权法》中都没有针对“农家乐”的用地问题的专门性规定。

  (一) 《土地管理法》的规定过于原则

  我国《土地管理法》中涉及宅基地使用的相关条款有:第12条规定“依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续。”第44条规定“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”

  “农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准,其中涉及占用农用地的,依照本法第44条之规定办理审核手续。”

  第65条第二款规定“不按照批准的用途使用土地的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权。”

  第77条规定“农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处。”

  由以上法律规定可以看出,《土地管理法》对宅基地用地做出的规定是原则性的,[3]其中并没有专门涉及“农家乐”占用宅基地的相关规范。

  (二) 《物权法》的规定不足

  《物权法》对宅基地的规定基本沿袭了《土地管理法》的规定。第152条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第153条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”可见,《物权法》也没有针对“农家乐”占用宅基地的现象进行法律规定。

  四、 规范“农家乐”用地的法律对策

  针对性法律制度的设计缺失是“农家乐”占用农村宅基地问题产生的法律原因,对现行的农村宅基地法律制度进行完善和创新是解决问题的根本性出路。我国急需制定与《土地管理法》相配套的“农家乐”经营用地管理方面的法律或法规。笔者认为,规范“农家乐”用地的法律完善可以从以下几个方面进行:

  1. 在立法的指导思想、基本原则方面。在立法的指导思想方面,应当做到兼顾农村宅基地的福利性与经济性,对现行的农村宅基地法律制度进行完善。立法的核心是完善农民的宅基地使用权,对现行法律中出现的原则性规定进行细化,适应时代发展需要,针对宅基地使用中出现的不同状况出台对应的法律措施。可以先出台地方性的管理法规,进行试行,然后出台《农家乐用地管理条例》,最后出台《农家乐用地管理法》。

  在立法的基本原则方面,我们在遵守宪法法律的基础上,结合农家乐用地的实际情况,可以设计以下几个原则:一是珍惜土地,保护耕地,合理利用每一寸土地,保护国家的国土资源。二是充分调动农民的生产积极性,切实保护农民的权利。三是规范农家乐用地,促进农村经济的发展。

  2. 在具体制度设计方面。(1)对集体建设用地实行有偿使用。我国《土地管理法》确立了国有土地的有偿使用制度,即对具有经营性质的土地实行有偿使用,对具有公益性用地才适用无偿划拨。根据这一原理,在对耕地进行保护的前提下,对经营性土地应实行有偿使用,对公益性土地才实行无偿供地。也就是说,对于“农家乐”、企业等赢利土地进行有偿使用,对于给予生存保障性的宅基地申请进行无偿安排。因而,对于“农家乐”,在符合乡(镇)土地利用总体规划确定的用途的前提下,应进行有偿使用,而不是仅限于现在的只对“农家乐”用户征收营业税。在此应特别说明:有偿使用是针对在宅基地范围以外另辟新地建造“农家乐”的而超出的面积(即除去保障面积后,保障面积是国家无偿赋予的,属于无偿划拨性土地)。对超标准部分要求缴纳资源占用费,并形成合理的价格体系,价格的确定要体现宅基地区位环境质量的差异性,因地定价。对于在宅基地范围内另建房屋或在居住房屋上另建几层作为“农家乐”的情况,我们则应只对其征收营业税,因为国家基于生存保障无偿提供给农民宅基地使用权后,这种宅基地生存保障的使命即告结束,至于农民无偿取得宅基地使用权后如何使用,有自主决定的权利。(2)以租赁方式充分利用农村的闲置宅基地。我国《土地管理法》第62条第2款规定“农村村民建住宅应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”目前我国正处在城市化进程的高峰期,大量农民迁移到城市,这样便造成农村有大量的空置宅基地。为了不对耕地造成严重破坏,日益升温的“农家乐”可以利用空置宅基地来发展其规模。在我国采用租赁方式利用空置的宅基地是合法且可行的,空置宅基地的出租不会损害集体经济组织的所有权,它不是对集体所有权的限制,只是在所有者可控制范围内,提高对宅基地的利用效率。因此宅基地的租赁是符合我国现行法律规定和土地政策的。把空置的宅基地出租给“农家乐”经营者使用,使农村空置宅基地物尽其用,可以缓解“农家乐”用地压力,加大对农户的扶持力度;空置宅基地以合法合理的方式有效利用后,也可以防止宅基地非法交易现象的滋生;空置宅基地进行整合后,可以用于农家乐的扩建或重建,这样,便提高了宅基地的使用率,同时也节约了宅基地资源。[5]另外,需要注意的是,该租赁对象只限于该农村集体经济组织中的成员,这样既是对相关法律的遵循,也可以防止非农户租赁该空置地用于“农家乐”的营业。(3)在法律规定中明确“农家乐”的经营主体资格。目前,“农家乐”的经营主体并不是仅限于拥有宅基地使用权的农户,还有一些投资主体。为了带动农户的经济增长,保护农户的合法权益,因而必须确保农户在经营主体中的地位,农户可以以宅基地的使用权作为出资方式,而享有“农家乐”的盈利。而对于那些通过非法交易宅基地或受让房屋使用权而获取宅基地使用权的投资者,应该予以取缔或通过其他方式使其经营合法化。因为,宅基地的使用权具有身份性,失去集体经济组织成员这一身份,宅基地的使用权也会失去存在基础。那么,以宅基地为基础的“农家乐”也会缺乏合法性。(4)强化农用地转用法律制度、用途管制法律制度和规划法律制度。我国《土地管理法》第44条规定“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”第65条第二款规定“不按照批准的用途使用土地的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权。”第59条规定“乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,应当按照村庄和集镇规划,合理布局,综合开发,配套建设;建设用地,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划,并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。土地利用规划制度是土地用途管制制度的前提,农用地转用审批是实现用途管制的关键,三者之间相互联系。我国法律对以上三方面只做了原则性的规定,并没有提出具体的实施细则,因而为适应社会的发展,应该不断强化、细化。(5)加强对宅基地审批工作的监管力度。目前,农村村民取得宅基地一般要经过以下程序:申请、审批和登记。申请是取得宅基地使用权的前提,村民向村民委员会提出申请,村民委员会进行讨论,并报乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。审批是指村民委员会根据村镇规划,对提出用地申请的村民的申请进行全面审核,按规定权限上报乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。[6]从目前农村宅基地管理现状来看,审批农村宅基地过程是比较消极被动的,只要与土地利用总体规划不冲突,不占用基本农田,无权属纠纷,农民选在哪里基层国土部门便批在哪里,随意性、零散性很大。农村宅基地建设审批既无规划也无计划,农民建房更是规划意识淡薄,建房选址往往不是看规划,这样便出现了为发展“农家乐”或扩大经营规模,不经审批在自家耕地上建房,使宅基地占用耕地数量呈逐年增长态势,造成了土地的大量浪费和闲置。[7]因此,审批工作体系的完善,可以减少一些人出于各种目的,抓住规章制度的漏洞,乱批、不批或滥批宅基地。(6)加强执法监察,严格执法力度,逐步建立县(市)、镇、村、组四级土地监察网络,形成强有力的国土资源管理队伍,从基层抓起。同时,可将农村宅基地管理工作纳入政府工作责任制考核目标中,作为考核镇、村干部的依据,严格依法行政,努力把各种违法现象解决在基层。(7)强化土地法律责任,对于违反宅基地管理规定的行为应当承担相应的法律责任。例如,由于审批工作人员玩忽职守、徇私舞弊的,应由所在单位或上级主管机关给予处分;造成损失较大,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  当然,除了加强立法完善以外,我们还应加强土地保护的宣传力度,使农村村民逐步形成珍惜土地的保护意识。目前,由于我国农村村民环保意识比较淡薄,因而,利用广播、电视、报刊等媒体,加大对土地管理法律、法规和基本国策的宣传,增强干部群众的法律意识和土地忧患意识,增强领导干部的责任感,在全社会逐步形成良好的用地氛围,共同遵法守法。

 

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